Se recomienda que uno de los títulos de la iniciativa esté dedicado a la “Gestión del Agua”, y aborde la regulación sobre el mantenimiento del caudal ecológico, la protección y garantía del derecho humano al agua y al saneamiento, los nueve usos del agua, los planes sobre el uso eficiente del agua, bienes nacionales inherentes al agua, infraestructura hidráulica federal, prevención y control de la contaminación, desastres y emergencias así como el cumplimiento de obligaciones internacionales en materia hídrica.

a) Caudal ecológico:

En materia de caudal ecológico, se recomienda que, siguiendo una propuesta del Dr. Luis Zambrano González de la UNAM, en la iniciativa deje de considerarse como un uso del agua.

Para su determinación, además de tomar en consideración lo previsto por la Norma Mexicana NMX-AA-159-SCFI-2012, que establece el procedimiento para la determinación del caudal ecológico en cuencas hidrológicas, otras normas oficiales mexicanas o normas mexicanas, se propone que sean consideradas las condiciones de conservación ecológica por acuífero, cuenca, subcuenca o microcuenca que se establezcan en el Programa Nacional Hídrico o en los programas por acuífero, cuenca, subcuenca o microcuenca.

Asimismo, se propone que la determinación del caudal ecológico le competa al IMA, el cual se encuentra facultado para determinar dicho caudal de manera precautoria aun ante la falta de estudios suficientes.

Finalmente, se propone que la CONAGUA, con apoyo del IMA, sea el garante del mantenimiento del caudal ecológico de las corrientes o en los vasos de los depósitos o humedales, para lo cual:

- Deberá gestionar con los tres órdenes de gobierno la ejecución de acciones y programas para lograr la conservación o restauración de la vegetación forestal de áreas de nacimientos, corrientes, cursos y cuerpos de agua o de recarga de acuíferos, y

- Establecerá planes para la recuperación del caudal ecológico en cuencas sobreexplotadas o con fuerte presión con el recurso hídrico, siguiendo la propuesta hecha por “WWF México”.

b) Derecho Humano al Agua y al Saneamiento:

Se recomienda que la iniciativa establezca las disposiciones relativas al “Derecho Humano al Agua y al Saneamiento”, aspecto toral de la presente propuesta a la luz del mandato constitucional derivado de la incorporación expresa del derecho humano al agua y al saneamiento en la Carta Magna, el cual comprende:

- Los derechos de acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible, derechos y conceptos que son definidos en términos de la Observación General Número 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de las resoluciones en la materia del Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas;

- La dotación de, cuando menos, un mínimo de 50 a 100 litros por persona al día para atender necesidades básicas de consumo personal y doméstico, lo que atiende el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitido en el año 2014,[1] mediante los criterios de distancia y tiempo de desplazamiento, continuidad, suficiencia y calidad.

- Los derechos de accesibilidad física, disponibilidad, calidad, aceptabilidad y asequibilidad de las instalaciones y servicios de saneamiento, definidos en términos de las resoluciones en la materia del Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas y del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,[2] y

- La cobertura universal, esto es, alcanzar la prestación total de los servicios de distribución de agua potable y saneamiento de manera unificada e integral, los cuales deberán ser ampliados por las autoridades correspondientes de manera progresiva, como señaló Gustavo Alanís, del CEMDA.[3]

Para ello, los tres órdenes de gobierno deberán promover, respetar, proteger y garantizar, sin discriminación alguna, el derecho humano al agua y al saneamiento, para lo cual:

- El uso doméstico y público urbano serán prioritarios, cuestión que se retoma de la iniciativa con Proyecto de Decreto que crea la LGA, presentada el 10 de febrero de 2015 por la entonces diputada Aleida Alavéz Ruiz;[4]

- Adoptarán medidas normativas y de otra índole; prevendrán y controlarán la contaminación de las fuentes de abastecimiento; colaborarán con la ciudadanía y la sociedad; establecerán programas e incentivos para el cumplimiento progresivo del derecho en comento, así como suministrar agua potable a centros de readaptación social, guarderías, hospitales, centros de salud, asilos e instituciones de educación e investigación, aspectos que fueron retomados de la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la LGA, presentada el 26 de febrero de 2015 por los entonces diputados Kamel Athie Flores, Gerardo Gaudiano Rovirosa, Sergio Augusto Chan Lugo y José Antonio Rojo García de Alba;[5]

- Asignarán recursos públicos y subsidios a través de programas de política social para atender a grupos vulnerables, personas menos favorecidas y pueblos y comunidades indígenas;

- Prevendrán y controlarán la deforestación de las zonas de recarga de los acuíferos, para garantizar la disponibilidad de agua;

- Fomentarán entre los sectores público, privado y social tanto la cultura y el uso eficiente del agua, la promoción y la enseñanza de la higiene, así como el respeto al derecho humano en cuestión, y

- Promoverán la utilización de tecnologías alternativas para la provisión de agua potable en lugares de difícil acceso por condiciones geográficas o demográficas, así como la menor utilización de agua en las instalaciones y servicios de saneamiento, aspecto que se retoma de las propuestas planteadas por la Dra. Judith Domínguez del COLMEX.[6]

c) Usos del agua:

En el caso del “uso público urbano”, se recomienda que el proyecto de la iniciativa establezca que:

- La prestación de los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, así como la prestación de los servicios en materia de uso público urbano podrán llevarse a cabo no sólo por los municipios en lo individual, sino que éstos y las entidades federativas podrán implementar esquemas de asociación o constituir prestadores de servicios de carácter intermunicipal o metropolitano, o, en su caso, concesionarlos a prestadores de servicios comunitarios, sociales, privados o mixtos. Los municipios serán responsables directos del cumplimiento de las obligaciones correspondientes, mientras que los otros serán responsables solidarios, y

- La creación, por parte de las entidades federativas, de órganos reguladores encargados de la regulación, supervisión y vigilancia de la prestación de los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de las aguas residuales por parte de los municipios, propuesta retomada de la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la LGA, presentada el 26 de febrero de 2015 por los entonces diputados Kamel Athie Flores, Gerardo Gaudiano Rovirosa, Sergio Augusto Chan Lugo y José Antonio Rojo García de Alba[7], como del diagnóstico de la Fundación Gonzalo Río Arronte, I.A.P.[8], así como de diferentes inquietudes externadas durante los foros que fueron organizados por las comisiones unidas de Agua Potable y Saneamiento, Recursos Hidráulicos y Agricultura y Sistemas de Riego de la Cámara de Diputados, como fue el caso del Ing. Ramón Aguirre Díaz, Presidente del Comité Directivo de la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento, A.C.[9]

Si bien corresponde al congreso de cada entidad federativa crear los órganos reguladores, la presente iniciativa prescribe las cuestiones siguientes:

- Que tendrán autonomía técnica, operativa y de gestión;

- Que podrán disponer de una parte de los ingresos derivados del cobro de contribuciones, aprovechamientos, cuotas y tarifas por parte de los municipios o los prestadores de servicios;

- Que se conforman por un órgano de gobierno integrado por al menos tres comisionados y por una secretaría ejecutiva, y

- Que cuentan con una serie de atribuciones y obligaciones entre las que se encuentran: (i) establecer los criterios, lineamientos, parámetros, estándares, metodologías, modelos e indicadores en la prestación de los servicios correspondientes; (ii) promover esquemas de participación o asociación intermunicipal, regional y metropolitana, así como esquemas de capacitación y profesionalización de los prestadores de servicios, en coordinación con el IMA. Con ello, se considera que es necesario establecer mecanismos para fortalecer la formación profesional de los organismos operadores;[10] (iii) proponer la composición de los sistemas para el cobro de contribuciones, aprovechamientos, cuotas y tarifas; (iv) apoyar técnicamente a los municipios en la formulación de los programas de servicios y en su caso, formularlos en aquellos municipios que carezcan de las capacidades y los medios para ello, y (v) determinar las condiciones para que los prestadores de servicios puedan comercializar aguas residuales tratadas.

Cabe destacar que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido, con el carácter de jurisprudencia, a las leyes generales como “normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser la plataforma mínima desde la que las entidades puedan darse sus propias normas tomando en cuenta su realidad social”.[11] De esta forma, lo dispuesto en una ley general constituye un mínimo normativo a partir del cual la legislación específica de cada orden de gobierno debe ser desarrollada, por lo que las obligaciones o las prohibiciones contenidas en la ley general pueden ser aumentadas, pero no reducidas, pues ello haría nugatoria la voluntad del Congreso de la Unión plasmada en ella.

En este sentido, es posible inferir que es constitucional y materialmente posible que el Congreso de la Unión acote desde una ley general la actuación de los tres órdenes de gobierno en una materia determinada, pues de esa manera ejerce su facultad constitucional de distribuir competencias entre federación, entidades federativas y municipios, como ha ocurrido con las leyes generales del Sistema Nacional Anticorrupción[12] o de Transparencia y Acceso a la Información Pública,[13] por mencionar dos ejemplos.

En el caso del uso agrícola, se propone que a través de un artículo transitorio, la iniciativa establezca un plazo para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público reoriente gradualmente el subsidio a electricidad para bombeo de agua para riego, hacia eficiencia y modernización del sector.[14]

Por lo que respecta al uso industrial, se recomienda que la iniciativa establezca requisitos adicionales para obtener la concesión correspondiente, destacando la presentación de:

- Un plan de acción para la disminución gradual de descargas y para la sustitución o eliminación de sustancias tóxicas, y

- Un programa para prevenir la contaminación del agua, en el caso de usos industriales a ser determinados por la CONAGUA, que puedan poner en riesgo la calidad del agua, el ambiente y la salud de las personas. De esta forma, se busca atender la inquietud planteada por la Mtra. Claudia Campero Arena, Food and Water Watch, en el sentido de que la iniciativa debe proteger los recursos hídricos de las actividades altamente contaminantes.

d) Uso eficiente:

En materia de eficiencia, se recomienda que la iniciativa incorpore la figura de los “Planes para el Uso Eficiente del Agua”, una figura novedosa que busca incentivar la reducción del consumo anual del recurso hídrico por parte de los titulares de asignaciones o concesiones para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, a través de un instrumento voluntario que retoma la lógica de las auditorías ambientales, las cuales comprenden un instrumento de la política ambiental de conformidad con la LGEEPA.[15]

En este sentido, asignatarios o concesionarios que no hayan sido sancionados por la PROFEPA, y que no se encuentren sujetos a procedimientos de inspección y vigilancia por parte de dicha autoridad relacionados con el incumplimiento de sus obligaciones en materia de uso eficiente del agua, podrán implementar los planes en comento, los cuales deberán ser aprobados por la CONAGUA y elaborados con base en la metodología que emita el IMA.

e) Bienes Nacionales Inherentes al Agua:

Se recomienda que al abordar a los “Bienes Nacionales Inherentes al Agua”, la iniciativa en lugar de referirse a los “Bienes Públicos Inherentes”, como lo hace la LAN, se refiera a los “Bienes Nacionales Inherentes”, en congruencia con lo previsto en la Ley General de Bienes Nacionales.[16]

Asimismo, se estima que la iniciativa debe abordar el tema de la protección, mejoramiento, conservación y restauración de las riberas o zonas federales o, en su caso, su restauración.

f) Desastres y emergencias:

Se propone que la iniciativa retome lo establecido en LAN, en materia de “control de avenidas y protección contra inundaciones”, pero ampliando su alcance para cubrir situaciones de “Desastres y Emergencias” generadas por la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos, los cuales incluyen también heladas, sequías, ciclones tropicales, lluvias extremas y tormentas de granizo, de conformidad con lo previsto en la Ley General de Protección Civil.[17]

En este sentido, se propone plasmar que la reducción de riegos de desastres, la gestión integral de riesgos y la atención a situaciones de desastres y emergencias constituyen una responsabilidad compartida de los tres órdenes de gobierno, pero que requiere también la participación de los sectores social y privado.

g) Cumplimiento de obligaciones internacionales en materia hídrica:

Se propone que la iniciativa incluya disposiciones relativas al “Cumplimiento de obligaciones internacionales en materia hídrica”, para atender diversas inquietudes y sugerencias expresadas en relación con los cuerpos de agua transfronterizos por diversos actores en los foros organizados por las comisiones unidas de Agua Potable y Saneamiento, Recursos Hidráulicos y Agricultura y Sistemas de Riego de la Cámara de Diputados.

Para ello, se propone:

- Facultar a la CONAGUA para sugerir a la SEMARNAT la revisión de tratados internacionales en vigor de los cuales México es parte o, en su caso, proponer la adhesión a tratados internacionales de los cuales México no es parte o la celebración, en coordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores, de nuevos acuerdos internacionales en la materia;

- Establecer el fundamento para que las entidades federativas fronterizas, a sus municipios, Consejos de cuenca y consejos municipales correspondientes, para sugerir a la CONAGUA la construcción, operación o rehabilitación de obras de infraestructura hidráulica en ríos limítrofes o transfronterizos o en sus afluentes, y

- Establecer la obligación, tanto de la CONAGUA como de la PROFEPA, de adoptar, con el apoyo del IMA, las medidas necesarias para prevenir, mitigar y remediar la contaminación de los cuerpos de agua limítrofes o transfronterizos y sus afluentes, además de atender problemas fronterizos de saneamiento, de conformidad con la obligación internacional de carácter consuetudinario de no causar daño significativo a otros Estados o a áreas que se encuentran fuera de la jurisdicción de los Estados.[18]

[1] Resolución de fecha 26 de noviembre de 2014 a la Inconformidad 49/2014, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

[2] Informe de la Experta independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento, Catarina de Albuquerque, Consejo de Derechos Humanos, 12º período de sesiones, A/HRC/12/24, 1º de julio de 2009; Statement on the Right to Sanitation, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, E/C.12/2010/1, 19 de noviembre de 2010.

[3] Participación del Mtro. Gustavo Alanís, Director General del Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C., durante la Novena reunión ordinaria de la Comisión de Agua Potable y Saneamiento, celebrada el 14 de septiembre de 2016.

[4] Artículo 127 de la iniciativa con Proyecto de Decreto que crea la Ley General de Aguas, presentada el 10 de febrero de 2015 por la entonces diputada Aleida Alavéz Ruiz.

[5] Artículo 50 de la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la LGA, presentada el 26 de febrero de 2015 por los entonces diputados Kamel Athie Flores, Gerardo Gaudiano Rovirosa, Sergio Augusto Chan Lugo y José Antonio Rojo García de Alba.

[6] Participación de la Dra. Judith Domínguez Serrano, del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales del Colegio de México, durante la Reunión de comisiones unidas de Agua Potable y Saneamiento, y Recursos Hidráulicos, celebrada el 22 de febrero de 2017.

[7] La fracción II del artículo 68 de la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide la LGA, presentada el 26 de febrero de 2015 por los entonces diputados Kamel Athie Flores, Gerardo Gaudiano Rovirosa, Sergio Augusto Chan Lugo y José Antonio Rojo García de Alba habilita a los estados y al Distrito Federal para, en su caso, prever “La creación o perfeccionamiento del órgano regulador y supervisor en la materia”.

[8] “Temas centrales para una política pública y marco regulatorio del agua”. Fundación Gonzalo Río Arronte, I.A.P. 28 de febrero de 2014. P. 17.

[9] Participación del Ing. Ramón Aguirre Díaz, Presidente del Comité Directivo de la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento, A.C., durante la Reunión de comisiones unidas de Agua Potable y Saneamiento, y Recursos Hidráulicos, celebrada el 11 de octubre de 2016.

[10] “Temas centrales para una política pública y marco regulatorio del agua”. Fundación Gonzalo Río Arronte, I.A.P. 28 de febrero de 2014. P. 23.

[11] Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXI, Febrero de 2010 Tesis: P./J. 5/201

[12] El artículo 36 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción establece las bases conforme a las cuales las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones, funcionamiento de los Sistemas Locales Anticorrupción, incluyendo: una integración y atribuciones equivalentes a las del Sistema Nacional Anticorrupción; la obligación de informar sus acciones, conforme a las metodologías emitidas por el Sistema Nacional Anticorrupción, y el mandato de que el Consejo de Participación Ciudadana debe Presidir el Sistema Local Anticorrupción.

[13] Los artículos 38, 40, 47 y 48 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública establecen aspectos específicos de la integración de los órganos de las entidades federativas garantes en materia de acceso a la información y protección de datos personales, tales como su pluralidad, autonomía, perfil, duración y cantidad de Comisionados; estructura administrativa y presupuesto, y existencia de un Consejo Consultivo, así como su integración y facultades.

[14] Ávila Forcada, Sara, Guevara Sanginés, Alejandro y Muñoz-Piña, Carlos. “Análisis del desacoplamiento del subsidio a la tarifa eléctrica de bombeo agrícola”, en El agua en México; consecuencias de las políticas de intervención en el sector. Fondo de Cultura Económica. México, 2008. P. 115.

[15] Artículo 38 BIS de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

[16] El artículo 3º de la Ley General de Bienes Nacionales define expresamente a los “bienes nacionales”.

[17] La fracción XXIV del artículo 2º de la Ley General de Protección Civil define al “Fenómeno Hidrometeorológico” como el “Agente perturbador que se genera por la acción de los agentes atmosféricos, tales como: ciclones tropicales, lluvias extremas, inundaciones pluviales, fluviales, costeras y lacustres; tormentas de nieve, granizo, polvo y electricidad; heladas; sequías; ondas cálidas y gélidas; y tornados.“

[18] El principio 2 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo establece “… los Estados tienen … la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional”. La Corte Internacional de Justicia ha reconocido que dicha obligación “forma parte ahora del corpus del derecho internacional relativo al medio ambiente” en el párrafo 29 de la Opinión Consultiva sobre la Legalidad de la Amenaza o Uso de Armas Nucleares, del 8 de Julio de 1996.